Crimen Organizado en América Latina, situación actual y desafíos para las fuerzas armadas
Mg. Alejandro Salas Maturana
Coronel de Aviación en retiro,
Magister en Ciencias de la Administración
Militar, y Magister en Seguridad y Defensa.
Contexto general.
El Crimen Organizado Transnacional (COT) es el fenómeno de seguridad más relevante que hoy está afectando a los países de Latinoamérica. Su acción está presente en los ámbitos político, económico, social, militar/policial y judicial. Sus manifestaciones se vinculan al poder por su capacidad de imponer la voluntad, por medios y formas ilícitas, sobre instituciones y personas que conforman la sociedad, en beneficio de los grupos u organizaciones que actúan fuera de la ley para lograr sus objetivos.
Así, estas organizaciones sacan provecho de los Estados cuyas estructuras se han debilitado, con instituciones democráticas permeadas por la corrupción, y economías con creciente participación en mercados ilegales e informales[1].
[1] Duque Ramírez, Mayra. (2007) “Crimen organizado transnacional: Un desafío global”. XXVI Congreso de la Asociación Latinoamericana de Sociología. Asociación Latinoamericana de Sociología, Guadalajara, 2007.
De este modo, la presencia de organizaciones delictuales asociadas al Crimen Organizado pone en riesgo la seguridad de las personas, de la sociedad y de la institucionalidad que rige a los Estados, afectando el comportamiento de los individuos y de las instituciones estatales y privadas.
Pero, este fenómeno no debe ser mirado como algo aislado, porque sus manifestaciones se interrelacionan en ámbitos diversos, generando una dinámica muy compleja que dificulta la comprensión total de sus alcances. En consecuencia, la presencia del COT afecta la estabilidad y la paz de los países, influyendo en la vigencia del estado de derecho, en el desarrollo económico y social y, en el normal desenvolvimiento de la sociedad, convirtiéndose en un problema de seguridad nacional para los países.
Pablo Uribe Ruan del Real Instituto Elcano, dimensiona al Crimen Organizado en Latinoamérica comparándolo con la presencia de grupos yihadistas que controlan vastos territorios en Oriente Medio y el África subsahariana, pero con una multiplicidad de actores que producen rentas ilícitas, y que, dependiendo de las capacidades disponibles, ejercen control territorial, proveen servicios públicos e imparten justicia, convirtiéndose en muchos casos en un sustituto, competidor o colaborador del Estado y las instituciones locales[2]
[2] Uribe Ruan, Pablo. (2021) “El crimen en América Latina: desorden, fragmentación y transnacionalidad”. Real Instituto Elcano. https://www.realinstitutoelcano.org/analisis/el-crimen-en-america-latina-desorden-fragmentacion-y-transnacionalidad/
Lo planteado refleja una visión general de la presencia del Crimen Organizado en nuestra Región, permitiéndonos comprender inicialmente su alcance. Sin embargo, la realidad nos muestra un fenómeno muy complejo, porque en la mayoría de los casos, en Latinoamérica gran parte de las organizaciones criminales están constituidas por grupos que constituyen redes difusas que se extienden por toda la Región.
Cada organización tiene su propia especificidad, dificultando en muchos casos su identificación y análisis y, obviamente su desarticulación. En la medida que evolucionan y se expanden, sus redes se internacionalizan, generando relaciones intrarregionales y entre continentes. Estas manifestaciones se producen principalmente asociadas al narcotráfico.
Frente a este panorama, la respuesta general de los Estados latinoamericanos a las amenazas derivadas del fenómeno Crimen Organizado parece insuficiente, derivando en una expansión de las acciones de las organizaciones criminales, sobrepasando las capacidades de las policías y las de otras agencias estatales encargadas de contenerlas, neutralizarlas o eliminarlas. Esencialmente las políticas aplicadas son reactivas, en una lógica de control y represión cuyos efectos reales son insuficientes para derrotar a las organizaciones criminales[3].
[3] Política Nacional Multisectorial de Lucha contra el Crimen Organizado 2019-2030 del Perú. https://www.gob.pe/institucion/mininter/informes-publicaciones/395207-politica-nacional-multisectorial-de-lucha-contra-el-crimen-organizado-2019-2030-documento-resumen
Plan Federal contra el Crimen Organizado 2021-2023 de Argentina https://www.argentina.gob.ar/sites/default/files/2021/06/plan_federal_de_abordaje_del_crimen_organizado_2021-2023.pdf
Política Nacional Contra el Crimen Organizado 2023 de Chile. https://www.subinterior.gob.cl/politica-nacional-contra-el-crimen-organizado/
La estrategia contra el crimen organizado en México: análisis del diseño de la política pública. https://www.scielo.org.mx/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0188-76532012000100001
Las fuerzas armadas, problemas y desafíos.
En esta línea, la tendencia de las naciones de Latinoamérica ha sido involucrar a sus fuerzas armadas para apoyar a las policías en la lucha contra las organizaciones criminales o, para enfrentarlas directamente, dependiendo de la realidad a que cada país está sometido. Una de las principales razones para ello es el aumento de la violencia en las grandes ciudades donde las organizaciones criminales operan, superando muchas veces a las policías en capacidad de combate.
Sin embargo, frente a dicha tendencia surgen voces que ponen en discusión la conveniencia de que las fuerzas militares latinoamericanas se impliquen en asuntos de seguridad pública, teniendo en cuenta que son organizaciones que no están estructuradas para intervenir en dichos asuntos, porque su misión esencial es enfrentar amenazas a los intereses nacionales provenientes de otros países. Sonia Alda y Carolina Sampó, plantean que la intervención militar latinoamericana ha sido improvisada y no planificada para que las instituciones armadas lleven a cabo las misiones y tareas que se les imponen[4].
[4] Alda, Sonia y Sampó Carolina, (2019) La transformación de las Fuerzas Armadas en América Latina ante el crimen organizado. Real Instituto Elcano España. Centro de Estudios Estratégicos del Ejército del Perú. P. 24.
Más allá de la improvisación en el empleo de las fuerzas armadas por parte de los gobiernos para enfrentar a la criminalidad organizada, existen a nuestro juicio aspectos más profundos que afectan la profesionalización de las instituciones armadas. Las tareas de las Policías obedecen a escenarios en que se requiere mantener el orden y la seguridad ciudadana, restableciéndola si las circunstancias lo exigen. Asimismo, actuar preventivamente frente a actos delictivos y detener a quienes cometan actos que infrinjan la ley.
En general, las fuerzas militares por su parte tienen como misión principal preservar la paz y, en casos de amenaza a los intereses vitales del país, ganar la guerra y restablecer la paz. También, ejercer otras formas de aplicación de la fuerza de acuerdo con las normas constitucionales que rigen a los Estados como situaciones de emergencia, y operaciones de paz regidas por los capítulos VI y VII de la Carta de las Naciones Unidas. De esta forma, la diferencia de funciones entre militares y policías está claramente delimitada, lo que se sustenta en la legislación que las regula, en la doctrina que aplican y, en el equipamiento y entrenamiento que requieren para cumplir sus misiones, lo que les exige una alta eficiencia.
A pesar de esta clara delimitación de las funciones militares y policiales, la presencia de fenómenos de seguridad que se expresan en violencia como la criminalidad organizada de carácter transnacional que amenazan la estabilidad, la paz y el desarrollo de los países, es comprensible que al quedar sobrepasadas las policías por grupos criminales, los gobiernos acudan a las fuerzas armadas para apoyar a las instituciones de orden en su contención y/o neutralización. Con ello se generan nuevos problemas, cómo emplear organizaciones militares que no están preparadas para actuar en escenarios delictuales esencialmente distintos para lo que fueron diseñadas.
¿Adaptación o transformación?
Frente a esto, la interrogante por resolver es, ¿Cómo preparar a las fuerzas armadas para intervenir en la lucha contra organizaciones criminales, sin que pierdan su identidad, sus capacidades y eficiencia para cumplir su misión principal? Sin lugar a duda, se está frente a un desafío enorme, cuyo principal responsable analizarlo y resolverlo es el Estado. Por ello, la pregunta de Sonia Alda al respecto adquiere completa validez. Es decir, si las fuerzas armadas van a apoyar la lucha contra organizaciones de crimen organizado, ¿Qué requieren? ¿adaptarse, modernizarse o transformarse?[5] [5] Ibíd. Pp 35 a 62.
En gran medida, estas preguntas validan el hecho de que, en la actualidad, las fuerzas armadas deben intervenir en los ámbitos de seguridad externo e interno, y como consecuencia, es necesario regular un trabajo que con distinta intensidad y profundidad ya están ejecutando.
Si es deber del Estado garantizar la seguridad de la población y, en relación con lo señalado anteriormente, el uso de la fuerza letal por parte de las instituciones militares es un aspecto relevante, porque están entrenadas para ello como parte esencial de su forma de operar, ello requiere mecanismos jurídicos regulatorios. Las fuerzas armadas actúan en seguridad interna como consecuencia de los altos niveles de violencia ocasionados por grupos criminales, obedeciendo a disposiciones gubernamentales que son consecuencia de decisiones políticas que pueden afectar la institucionalidad de la defensa, la credibilidad y la legitimidad de la actuación de ellas.
Volviendo a las preguntas antes planteadas, la decisión de qué hacer no es un acto sencillo, porque las alternativas planteadas son complejas de materializar, dependiendo en gran medida de la realidad de cada país, destacando la dimensión y tipo de amenazas internas y externas que se deben enfrentar, vinculadas a variables políticas, económicas, sociales, judiciales y militar/policial.
No obstante, nos parece interesante tener en consideración algunos elementos de aplicabilidad común, los que podrían orientar la respuesta a las preguntas señaladas, lo que se constituye a la vez en desafíos que las fuerzas armadas requieren afrontar si van a ser involucradas en la lucha contra organizaciones criminales. En este sentido, cabe recalcar que cualquier medida que adopten las instituciones de la defensa para enfrentar los desafíos a los que nos referimos, necesariamente deben obedecer a definiciones políticas del Estado, cuya implementación debe ser orientada y supervisada por las autoridades civiles del Sector Defensa, asumiendo la responsabilidad que cabe en estos casos.
En primer lugar, nos parece que las fuerzas armadas necesitan adaptarse para asumir las tareas que impone combatir al Crimen Organizado, combinando las tareas que les asigna la defensa con aquellas de seguridad interna. Ello implica acomodarse a las condiciones del entorno para que desempeñen funciones para las que no fueron concebidas, apuntando a fortalecer capacidades disponibles. Aquí es clave la polivalencia, entendida como la capacidad de desempeñar diversas funciones o roles de manera eficiente[6].
[6] https://www.definiciones-de.com/Definicion/de/polivalente.php
No se trata entonces de transformarlas, porque significa diseñar nuevas instituciones eliminando las que ya existen lo que no tiene sentido alguno.
De esta manera entonces, resulta necesario adaptar factores como la doctrina, la organización, la instrucción, el entrenamiento, el reforzamiento ético del personal y el equipamiento entre otros, porque son gravitantes para lograr resultados satisfactorios. También es relevante trabajar en el uso de capacidades de operaciones especiales, reconocimiento y vigilancia, tácticas de guerra sicológica y de ciberguerra.
Los aspectos señalados pueden ser trabajados por las instituciones militares. No obstante, hay otros que son competencia de organismos políticos como el gobierno, sus ministerios sectoriales y el Congreso. Esto debe comenzar por evitar el uso político de las instituciones militares, y resolver la realización de tareas policiales desempeñadas por los militares sin protección legal. Esto es un problema de primer orden que los Estados deben solucionar, junto con la definición clara de las misiones y tareas que los militares realizarán dentro del marco legal que cada país decida utilizar. Trabajar en entornos controlados por organizaciones criminales, y los riesgos de corrupción convierten a los marcos legales en factores de importancia capital, para asegurar la contención y/o derrota de un adversario que opera sin limitaciones éticas y legales.
También el reforzamiento del Sistema de Inteligencia del Estado es un factor de vital importancia para combatir con éxito a las organizaciones criminales. En esta materia, la complementariedad de las capacidades de inteligencia de las FFAA y de la Policía tiene especial relevancia, sumado a la cooperación inter agencial e internacional. En esto, el Estado es el principal responsable.
En escenarios tan complejos como los que se generan en la lucha contra la criminalidad organizada, es esencial el apoyo de la población a través como base de legitimidad social que requiere el empleo de una fuerza militar. Las probabilidades de que se generen tensiones entre las fuerzas armadas y la población civil cuando estas intervienen en la lucha contra grupos criminales y en acciones de seguridad ciudadana, son particularmente elevadas. Por ello es importante ganar y mantener la confianza de la población, a través de la transparencia en el actuar, en la rendición de cuentas por lo obrado y, el respeto a los derechos humanos. Este es un asunto en que las instituciones de la defensa deben trabajar intensamente, porque perder la confianza ciudadana generará mayores dificultades para el cumplimento de las misiones y tareas que el Estado les asigne.
Para mantener la confianza, la ciudadanía debe conocer los resultados de lo que las fuerzas armadas hacen en la lucha conta los grupos criminales, con la máxima transparencia. Ello implica proporcionar información oportuna a los medios de comunicación social, que incluya las actividades de las fuerzas, estadísticas de detenciones, enfrentamientos, decomisos de droga, y dar a conocer situaciones de abuso que deben ser investigados y sancionados cuando sea pertinente.
Siendo la participación de las fuerzas armadas en la contención y combate contra grupos criminales un tema muy complejo, los informes y recomendaciones de organismos internacionales, centros de estudios especializados y otras entidades han abordado este asunto, plantean algunas tareas específicas que podrían cumplir los militares en apoyo a las policías.
En cuanto a misiones y tareas específicas, las fuerzas armadas pueden proporcionar capacitación especializada, apoyo técnico y logístico en la lucha contra el crimen organizado, ayudando a mejorar las capacidades operativas de las policías[7].
[7] Informe de la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC), «El papel de las Fuerzas Armadas en la lucha contra el crimen organizado» (2018)
Asimismo, pueden colaborar en la recopilación de inteligencia y en la planificación estratégica de operaciones conjuntas[8].
[8] Centro de Estudios Estratégicos Internacionales (CSIS), «Military Involvement in Internal Security: A Global Overview» (2021).
También en casos extremos y con la Policía sobrepasada, podrían llevar a cabo operaciones de intervención específicas para desarticular organizaciones criminales, amparados por un marco legal claro y con respeto a los derechos humanos[9].
[9]Human Rights Watch, «The Risks of Militarizing Law Enforcement» (2016).
Cuando se requiera, las instituciones militares pueden ejecutar tareas similares a las realizadas en operaciones de paz, contribuyendo al desarrollo de comunidades afectadas por el crimen organizado, incluyendo la asistencia humanitaria, la reconstrucción de las confianzas y colaboración con las comunidades[10].
[10] Naciones Unidas, «Resolución 2178 del Consejo de Seguridad: prevención y combate al terrorismo» (2014).
Lo anterior es complementario con programas que incluyan la presencia militar en comunidades en riesgo, trabajando en iniciativas de prevención del delito y promoción de la seguridad humana en colaboración con organizaciones civiles[11].
[11] Instituto de Estudios de Seguridad y Paz (ISS), «Engaging the Military in Political and Community Security» (2017).
Reflexión final
Es evidente que el combate a la criminalidad organizada es una de las mayores preocupaciones para los países de nuestra Región, la que se hace más intensa cuando las dificultades para el Estado se incrementan y su acción no logra los resultados esperados. Por el contrario, la acción e influencia de las organizaciones criminales sigue creciendo, y la población e institucionalidad de los Estados se vuelven más inseguros.
Es legítimo entonces que los países acudan a sus fuerzas armadas para contener a las organizaciones criminales, aún con los riesgos que implica desnaturalizar la profesionalidad de los militares y, su pérdida de legitimidad como consecuencia de intervenir en áreas para las que no están preparadas.
En Latinoamérica cada país enfrenta una realidad propia, cuyos efectos los conducen a buscar las soluciones que les resultan más convenientes. Ello, sin dejar de mirar aquellos aspectos comunes que rodean el problema del COT y que pueden ayudar a establecer la necesaria cooperación internacional que al final resulta fundamental para enfrentar este flagelo como un problema regional.
La intervención de las fuerzas armadas para apoyar a las policías en la seguridad ciudadana y en el combate a las organizaciones criminales es una decisión política de cada Estado que, junto con ayudar a cautelar la seguridad interna, requiere mantener capacidades militares para garantizar la seguridad externa. Por ello no resulta simple enfrentar los diversos problemas que surgen en la lucha contra la criminalidad organizada, siendo necesario proteger a las instituciones de la defensa entregándoles misiones y tareas muy claras, de manera que no pierdan su esencia, para que no sean utilizadas con fines políticos, para protegerlas jurídicamente, para evitar que pierdan prestigio y credibilidad y, para que en el caso que se requiera cumplan su rol principal con eficacia.
Referencias bibliográficas
Alda, Sonia y Sampó Carolina, (2019) La transformación de las Fuerzas Armadas en América Latina ante el crimen organizado. Real Instituto Elcano España. Centro de Estudios Estratégicos del Ejército del Perú.
Atlas Comparativo de la Defensa en América Latina y Caribe Edición 2024.
Centro de Estudios Estratégicos Internacionales (CSIS), «Military Involvement in Internal Security: A Global Overview» (2021).
Duque Ramírez, Mayra. (2007) “Crimen organizado transnacional: Un desafío global”. XXVI Congreso de la Asociación Latinoamericana de Sociología. Asociación Latinoamericana de Sociología, Guadalajara, 2007.
Human Rights Watch, «The Risks of Militarizing Law Enforcement» (2016).
Informe de la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC), «El papel de las Fuerzas Armadas en la lucha contra el crimen organizado» (2018)
Instituto de Estudios de Seguridad y Paz (ISS), «Engaging the Military in Political and Community Security» (2017).
La estrategia contra el crimen organizado en México: análisis del diseño de la política pública.
https://www.scielo.org.mx/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0188-76532012000100001
Plan Federal contra el Crimen Organizado 2021-2023 de Argentina. https://www.argentina.gob.ar/sites/default/files/2021/06/plan_federal_de_abordaje_del_crimen_organizado_2021-2023.pdf
Política Nacional Contra el Crimen Organizado 2023 de Chile. https://www.subinterior.gob.cl/politica-nacional-contra-el-crimen-organizado/
Política Nacional Multisectorial de Lucha contra el Crimen Organizado 2019-2030 del Perú. https://www.gob.pe/institucion/mininter/informes-publicaciones/395207-politica-nacional-multisectorial-de-lucha-contra-el-crimen-organizado-2019-2030-documento-resumen
Naciones Unidas, «Resolución 2178 del Consejo de Seguridad: prevención y combate al terrorismo» (2014).
Uribe Ruan, Pablo. (2021) “El crimen en América Latina: desorden, fragmentación y transnacionalidad”. Real Instituto Elcano.
https://www.definiciones-de.com/Definicion/de/polivalente.php
